«Кризис как искусство возможного»: крах Малайзии и Индонезии 1997 года

Кризисы – политические и экономические, внутренние и внешние – известны своим свойством менять траектории развития стран. Азиатский кризис 1997 года ознаменовал остановку роста стран Юго-Восточной Азии. Вскрывшие структурные проблемы «приятельского» государственного капитализма и авторитаризма, последовавшие кризисы в Малайзии и Индонезии, обернувшиеся национальными трагедиями, политическими переворотами и затяжным восстановлением, тем не менее указали путь к новой картине будущего. Противоположные политические и экономические стратегии восстановления – от закрытости до зависимости от международных институтов, от жесткого подавления несогласных до «мягкого авторитаризма» – преобразовали Малайзию и Индонезию и подвели их к кризису 2008 года.

«Азиатские тигры превратились в мяукающих кошек»

 

Махатхир Мохамад, 1997

 

Неожиданное падение тайского бата в результате спекулятивной атаки в июле 1997 года не воспринималось как нечто, что может прервать 32-летнее правление Сухарто или ввергнуть экономику Малайзии с Индонезией в пучину депрессии и социальный кризис. По эффекту домино инвесторы стадно выводили средства из стран, чьи валюты казались рискованными – эта судьба постигла и Малайзию с Индонезией, попутно вскрывая структурные проблемы в их экономиках и обнажая ошибки государственного управления.

Траектории реагирования двух стран были противоположными: Малайзия пошла по пути экономического национализма и «мягкого авторитаризма», Индонезия – по пути жесткого социального контроля и опоры на международные финансовые институты. Эрозия многолетних режимов и экономическая трансформация изменила облик обеих стран и подвела их к новому испытанию в 2008 году.

Вопрос «Кто, если не Сухарто?» на момент начала кризиса казался почти безапелляционным, ведь при нем бедность в Индонезии снизилась с 45% в 1970 г. до 11% в 1996 г., продолжительность жизни выросла с 47 лет в 1966 г. до 67 лет в 1997 г., а детская смертность снизилась на 60%. Экономика страны при отце режима «Нового порядка» к моменту начала кризиса росла: в 1996 году в Индонезии рост ВВП составил 7,8%. Если до кризиса режиму ставилось заслугой превращение Индонезии в динамично развивающуюся и урбанизирующуюся страну, то после него ухудшение условий жизни населения вылилось в недовольство коррумпированностью и неэффективностью правительства. Инфляция выросла почти в 10 раз за год, составив 60% в 1998 году, ставки по депозитам – тоже около 60%, падение рупии в 1997 – 65%; уровень бедности фактически удвоился.

Индонезия

То же – в случае Малайзии. Махатхир Мохамад, которого некоторые считают архитектором малайзийской государственности, равным по значимости Ли Куан Ю в Сингапуре, жесткой рукой руководил Малайзией с 1981 по 2003,  (затем еще вернувшись к власти на непродолжительный срок в 2018 г.) и во многом сформировал ее облик как технологической и стремительно развивающейся страны, в которой, несмотря на сложную этно-конфессиональную ситуацию, не было допущено ни одного теракта. В рамках реализации государственной программы индустриализации «Взгляд на Восток», Махатхир, тем не менее, полагался на кредитование и тем самым способствовал перегреву экономики, а проведенную им приватизацию называли «дележкой» между лояльными ему олигархами. Так или иначе, к кризису Малайзия подошла в лучшем положении, чем Индонезия, а рост ВВП страны в 1996 составил почти 10%. Хотя это мнение и оспаривается, Махатхир, врач по образованию, прозванный «доктором М», вошел в историю Малайзии как автор рецепта роста и посткризисного восстановления малайзийской экономики. И все же, пусть Малайзия характеризовалась меньшим уровнем накопления плохих долгов банками, удар кризиса по ней тоже перекинулся на реальный сектор: рост уровня бедности составил с 8,2% в 1996 г. до 10,4% в 1998 году, а надежды на прогресс на пути к становлению развитой страной пришлось на время забыть.

Малайзия

Несмотря на различную степень готовности к экономическим потрясениям (в Индонезии ситуация с накоплениями структурных дисбалансов в экономике была хуже), обе страны испытали колоссальный спад, который отразился на их долгосрочном развитии. Кризис также подчеркнул отсутствие эффективного экономического управления в Индонезии: если в начале кризиса существовала уверенность в устойчивости индонезийской рупии, то по результатам кризиса она стала наиболее пострадавшей страной из всей азиатской пятерки. Малайзии же, вопреки ожиданиям международного экономического сообщества, удалось добиться посткризисного восстановления быстрее других стран.

Индонезия: «Новый беспорядок» Сухарто

 

Первыми антикризисными мерами Индонезии было кредитование и массовое закрытие банков, непрозрачность деятельности которых сочеталась с накоплением «плохих» долгов. Все это соответствовало рекомендациям Международного валютного фонда, вот только не учитывало, что в стране попросту отсутствовали гарантии страхования вкладчиков. Многомиллиардная программа поддержки МВФ включала в себя рекомендации по структурным реформам и проведению стабилизационной макроэкономической политики, в том числе повышение процентных ставок, сокращение дефицита бюджета и счета текущих операций.

 

Опираясь на кредитные транши фонда и повышая ставки процента, Индонезия лишь купировала структурные перекосы в экономике. Кроме большого накопления «плохих долгов», ситуация усугублялась феноменом «KKN» (korrupsi, kronisma и nepotisma), в переводе с индонезийского – «коррупция, кронизм, непотизм». Кронизм, он же «приятельский капитализм», описывал ситуацию сращивания политических и деловых элит. Одним из наиболее болезненных для индонезийской элиты стало требование МВФ повышения прозрачности и конкурентности рынков.  В январском соглашении с фондом содержалось требование о прекращении государственной поддержки электроэнергетики, авиации, сворачивании проекта «Национальный автомобиль» и ограничении торговой монополии Продовольственного агентства (Bulog), а также рынка гвоздик, де-факто контролировавшегося сыном Сухарто. Ограничение монополий в условиях кризиса привело к критическим последствиям: если раньше агентству удавалось удерживать цены на товары первой необходимости, то после демонополизации цены на продовольственные товары взлетели на 17,3% только за ноябрь 1997 г., что спровоцировало погромы магазинов и антикитайские выступления.

При этом в 1997 г. Сухарто было 76 лет, и его отсутствие на саммите руководителей стран АСЕАН в декабре впервые за 32 года правления вызывало опасения о перспективах смены власти. В централизованной и авторитарной стране, где важнейшую роль играла армия, приход к власти вероятного преемника – Бухаруддина Юсуфа Хабиби – не обладавшего авторитетом в ее кругах, воспринимался как серьезная угроза еще большего усугубления политико-экономической ситуации.

Столкнувшись с недовольством со стороны как МВФ, так и внутренних элит, в марте президент предложил фонду разработать альтернативную программу для Индонезии. Наконец, 8 марта Сухарто заявил: «Пакет МВФ будет навязывать либеральную экономику, которая не соответствует статье 33 Конституции». Индонезийский лидер предпринял попытку использовать националистические настроения населения и объявить виновниками в неудаче антикризисных мер МВФ и международное экономическое сообщество. Рост уровня бедности почти в два раза, гиперинфляция, разочарование от несбывшихся надежд на 43-миллиардную помощь МВФ, взлет цен на продукты потребительской корзины – под влиянием всех этих тенденций в обществе рос уровень конфликтогенности. Она воплотилась в студенческих демонстрациях и антикитайских погромах: считалось, что именно предприниматели – представители китайской диаспоры – наживаются на кризисе. Протесты показали, что режим более не в состоянии продолжать обвинять в кризисе международное сообщество и перенаправлять на него общественное недовольство. После банкротства некоторых конгломератов Сухарто потерял и поддержку элит. 21 мая он ушел в отставку после 32-летнего пребывания у власти.

Малайзия: рецепт «МВФ без МВФ» доктора М

 

Экономика Малайзии к моменту начала кризиса летом 1997 г. была перегрета и характеризовалась высоким уровнем краткосрочного кредитования. В качестве превентивной меры в апреле того же года под руководством министра финансов Анвара Ибрагима были введены нормы для банков, направленные на повышение транспарентности и устойчивости банковского сектора. Они предполагали, в частности, утверждение более коротких сроков для выявления просроченных кредитов.

Первыми шагами по преодолению валютного кризиса, который перешел и на банковский и реальный сектор, в Малайзии были введение плавающего валютного курса с последовавшим падением ринггита на 35%. Монетарная политика стала рестриктивной: межбанковские процентные ставки к февралю 1998 г. выросли с 7 до 10%. Кредитование начало медленно снижаться, но ввиду турбулентности на валютном рынке Банк Негара Малайзия продолжил ужесточение монетарной политики вплоть до 1998 года.

Идеологическим ответом на кризис Махатхира Мохамада стал экономический национализм. Данная риторика во многом продолжала националистические проекты «Новая экономическая политика» и «Взгляд на Восток» 1970-х гг., которые способствовали повышению роли коренных малайцев-бумипутра и формированию нового малайзийского капиталистического класса. Как Махатхир позже отмечал в интервью, если бы Малайзия брала займы у МВФ, он «получил бы контроль над ее экономикой» и «не стал бы принимать во внимание внутриполитические факторы, а именно – вопрос позитивной дискриминации коренных малайцев». «Для их западной демократии квота для бумипутра, как в НЭП, несправедлива и неприемлема», – говорил премьер-министр. Критикуя МВФ и международных спекулянтов, таких как Дж. Сорос, Махатхир на внутриполитической арене использовал образ защитника простого среднего класса. При этом, если до 1997 г. национализм Махатхира был сконцентрирован вокруг коренных малайцев-бумипутра, то в ходе кризиса акцент сместился с этнических проблем на внешние угрозы.

На тот момент критика МВФ Махатхиром вызывала только насмешки в западных СМИ, а его дальнейшие меры – критику и непринятие.

В рамках этого курса 7 января 1998 г. он учредил подотчетный премьер-министру Национальный совет экономических действий – консультативный орган для централизации процесса кризисного управления. Уже 2 сентября Махатхир отправил в отставку уважаемого в международном сообществе министра финансов Анвара Ибрагима, которому в декабре 1997 г. были даны полномочия для реализации программы «МВФ без МВФ». Анвар Ибрагим выступал в роли прямого конкурента Махатхира, и с подачи его сторонников применительно к Малайзии стал использоваться индонезийский термин KKN. Ибрагим был изгнан из партии, а годом позже осужден по обвинениям в коррупции и содомии. Если создание Совета сдерживало усиление позиций Анвара Ибрагима, то вместе с его отставкой обозначился новый подход к восстановлению страны. Интересно, что годы спустя, на выборах 2018 г. 92-летний Махатхир на время объединился с женой и матерью детей сидящего в тюрьме по обвинению в мужеложстве Ибрагима, некогда – своего главного критика и соперника, сделав ее своим заместителем – сценарий, который сложно представить не только в малайзийских реалиях.

В условиях рецессии Центральный банк вместо ужесточения денежно-кредитной политики стал снижать ставки процента и нормы обязательных резервов. Знаковой мерой стал контроль за движением капитала: выведение валюты в офшоры влияло на эффективность использования инструментов валютных ставок. До 1999 г. действовало требование возвращать ринггит из офшоров, существовали ограничения по конвертации ринггита и репатриации доходов. Все это сочеталось с реструктуризацией банковских учреждений в условиях существования механизмов защиты вкладчиков.  В итоге Малайзия стала одной из первых стран, вышедших на тропу восстановления и позитивной экономической динамики.

Индонезийская работа над ошибками и Era Reformasi

Кризис помог Индонезии сделать важнейшие шаги по формированию эффективной модели макроэкономического управления страной. Для проведения независимой монетарной политики в Индонезии в 1999 г. был принят закон о независимости ЦБ от правительства. Независимость Банка Индонезии прошла проверку в 2000 году, когда президент Абдуррахман Вахид попросил его главу Сяхрила Сабири подать в отставку, пообещав другие должности. Когда тот отказался и был арестован, Верховный суд снял с него все обвинения.

К 2000 году со снижением уровня инфляции правительство расширило социальную поддержку населения. Государственные социальные расходы в Индонезии в 1998 г. составили почти 18% от ВВП.  Медленно, но планомерно Индонезии удалось завершить работу по исправлению ряда структурных дисбалансов. Падение же бизнес-империй в стране построило фундамент для формирования рыночной экономики. Реструктурированные или обанкротившиеся монополии освободили место для рыночных механизмов.

То же самое касалось и политической сферы: Хабиби, несмотря на свои связи со старыми элитами, начал процесс демократизации страны. Так, в 1999 г. был принят закон о политических партиях, отменявший ограничение на их количество, а также закон о местном самоуправлении, который способствовал децентрализации власти в стране. Теперь здравоохранение, образование, защита окружающей среды, управление природными ресурсами, государственные услуги и трудовые отношения передавались из центра на уровень провинции. Наконец, администрация Хабиби инициировала референдум о статусе Восточного Тимора, были освобождены политические заключенные.  Вследствие этих событий, после падения централизованного и авторитарного режима Сухарто, Индонезия перешла к периоду демократической децентрализации. Началась так называемая «Era Reformasi» – эпоха реформ.

Влияние кризиса 1997 на экономику страны видится более благотворным в долгосрочной исторической перспективе: когда 10 лет спустя все страны настиг мировой финансовый кризис, Индонезия была готова. Ее институты были «очищены» от отдельных структурных дисбалансов, активированы рыночные процессы в противовес монополизации, созданы механизмы страхования вкладов. В отличие от эйфории роста 1990-х, накануне 2008 года правительством и Центральным банком проводилась сдержанная политика, поддерживавшая невысокий уровень госдолга и дефицита, а также положительный (в отличие от глубоко отрицательного в 1997) счет текущих операций. Меры реагирования также были почти противоположными: вместо попытки сдерживания была избрана стимулирующая политика.

Малайзийский экономический национализм и глобальная экономика

 

Махатхир стал одним из первых критиков МВФ и международного капитала, неконтролируемые операции которого и стали, по его мнению, причиной кризиса. «Так называемые азиатские тигры внезапно превратились в мяукающих кошек», – говорил он об МВФ и Всемирном банке как об инструментах неоколониализма. После более успешного в сравнении с Индонезией и другими обратившимися за помощью странами восстановления, роль малайзийского премьера была признана даже международными медиа, на первых порах взывавшими к его отставке.

Однако «визитная карточка» малайзийского правительства в годы кризиса – жесткий контроль за движением капитала – вскоре был оставлен в прошлом. Восстановление в Малайзии последовало за смягчением монетарной и фискальной политики: с целью увеличения государственных закупок Малайзия перешла к дефицитному бюджету. Для привлечения прямых иностранных инвестиций были смягчены требования к иностранным инвесторам, введенные в рамках политики контроля за капиталом. Вскоре приток иностранных инвестиций был восстановлен – на это значительно повлиял бум на глобальном рынке электроники. Так, в 1999 г. доля электроники в малайзийском экспорте составила 45%, соответственно, значительно вырос торговый баланс. Именно это способствовало восстановлению счета текущих операций: рост экспорта и внутреннего потребления стал драйвером роста экономики Малайзии в 2000-е годы.

В малайзийской политической среде подобно Индонезии серьезных политических сдвигов не произошло, но сформировался длительный раскол между Махатхиром и Анваром Ибрагимом, который привел к долгосрочным последствиям. В то время как Ибрагим настаивал на необходимости построения западной модели демократии, Махатхир был сторонником теории «азиатских ценностей». Но, как оказалось, даже в мире, где глобализация «разрушает» национальные экономики, «развязывает» кризисы и «навязывает» ценности,  ценности ценностями, а экономика – экономикой. 

 

Выбиваясь из колеи

 

Несмотря на глубину провала в 1997 г. всех ключевых показателей обеих стран, кризис способствовал обновлению и «очищению» их государственно-экономических систем, подготовив к внешнему шоку 2008 года. Кризис 2008 страны встретили будучи устойчивыми экономиками, и несмотря на вовлеченность в торговые цепочки, по каналам которых и пришелся основной удар, его глубина для Малайзии и Индонезии была не столь серьезна.

В то же время, Азиатский кризис стал испытанием легитимности для режимов, которые основывались на экономических достижениях прежних десятилетий. Неожиданно разразившийся кризис нивелировал их и выявил серьезные макроэкономические дисбалансы. Это привело к падению режима Сухарто, казалось бы, обладавшего большими возможностями общественной мобилизации и централизации власти, и повышению личного авторитета Махатхира Мохамада. В долгосрочном же периоде политика устранения конкурентов Махатхиром, до сих пор не сошедшим с политического небосклона несмотря на преклонный возраст, не могла не отразиться на ситуации в стране, где кризисы, правительственная чехарда и коалиционные сделки в попытках налаживания процесса управления стали уже рутиной.

Опыт Малайзии и Индонезии демонстрирует два противоположных сценария развития событий в ситуации кризиса. Вне зависимости от политических возможностей мобилизации и экономических достижений прошлого, адекватное кризисное реагирование является решающим условием жизнеспособности правящего режима.

Теория адаптивной устойчивости, подразумевающая циклическую трансформацию от разрушения до нового роста, подсказывает, что кризисы выступают лишь этапами одной траектории. Например, концепция гистерезиса в экономике подразумевает, что ввиду ригидности и еще большего закрепления status quo для его изменения может потребоваться серьезный шок.  Обычно кризисы, аналогичные по глубине азиатскому, могут стать достаточным шоком, чтобы вытолкнуть страну с устоявшейся исторической «колеи» – вот только новую придется протаптывать с нуля.

Источник: Asia Business Blog